социологические концепции бюрократии




Теории Бюрократии

— концепции управления об-вом, отражающие процесс бюрократизации всех сфер об-ва в период перехода от «свободного» капитализма к гос.-монополистич. Начиная с М. Вебера исследователи бюрократии — Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, С. Липсет и др. — сосредоточивали свое внимание на проблемах управления, что отражало характерную для зап. социологии абсолютизацию роли управления в соц. системе. Гл. внимание теоретики бюрократии уделяли анализу функций и внутренней структуры бюрократич. организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление, характеризующееся «рациональностью» , внутренне присущей об-ву и соответствующей совр. технич. уровню развития об-ва вообще. Теоретич. истоки совр. теории бюрократии восходят к К. А. де Сен-Симону и сен-симонизму. Сен-Симон обратил внимание на роль организации для развития об-ва; он считал, что в организациях будущего власть не должна передаваться по наследству, а основываться на специальных знаниях. Опред. влияние на развитие теории бюрократии оказал О. Конт. Однако систематич. развитие проблематика бюрократии впервые получила у М. Вебера. Бюрократия характеризуется М. Вебером чисто теоретически — как идеальный тип, имеющий характер «модели», с к-рой должна затем сравниваться действительность. В кач-ве осн. черты бюрократии как типической организации совр. об-ва М. Вебер выделяет рациональность, считая бюрократич. рациональность воплощением рациональности капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, к-рую должны играть в бюрократич. организации технич. специалисты, пользующиеся научными методами работы. Развитие теорий бюрократии в послевеберовский период связано с постепенным отходом от «рациональной» модели бюрократии и переходом к построению более реалистич. модели рассматривающей бюрократию как «естественную систему», включающую наряду с рац. моментами — иррациональные, рядом с формальными — неформальные, вместе с эмоционально нейтральными — личностные и т. д. А. Гоулднер связывает этот подход с традицией, идущей еще от Конта, акцентировавшего роль «стихийных» «естественных», «органических» тенденций в складывании соц. организаций. В числе совр. представителей этого подхода — Р. Майкелсон Ф. Селзник, Т. Парсонс, а также Р. Мертон, применивший к анализу бюрократии понятие дисфункции. С т. зр. Р. Мертона дисфункцией бюрократии будет, напр., перенос функционерами бюрократии акцента с целей организации на ее средства, в рез-те чего средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри бюрократич. организации, замещение гл. целей — побочными и т. д. Одним из важнейших вопросов теории бюрократии со времен М. Вебера остается вопрос об узаконении бюрократич. власти — основана ли она на одном лишь пребывании в должности функционеров бюрократич. организации или на их профессиональном умении и специальных знаниях? Хотя теоретически («идеально-типически») этот вопрос с самого начала был решен М. Вебером в пользу технич. умений и научных знаний, в эмпирич. реальности он достаточно часто решался совсем иначе. А. Гоулднер пришел к выводу, что существует два типа бюрократии — представительная, для к-рой, в частности, характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и бюрократия авторитарного типа, опирающаяся на негативные санкции (наказания и пр.). Второй тип бюрократии возникает как раз тогда, когда — в связи с дисфункциями в бюрократич. организации — повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности. В связи с этим находится более общая проблема соотношения бюрократии и демократии. Еще М. Вебер видел угрозу демократии со стороны бюрократии, связывая ее с процессом деперсонализации» индивидов в бюрократич. организациях. Ю.Н. Давыдов, В.Н. Фомина.

| 01 | 02 |

Пока организации остаются относительно малочисленными, они зачастую достаточно успешно функционируют на основе непосредственного личного взаимодействия между их членами. Но если крупная организация заинтересована в достижении каких-то целей, она не может обойтись без утверждения формальных производственных и административных процедур. Только после того как процедуры производства и управления будут четко отлажены, организация сможет функционировать по-настоящему эффективно. Этому требованию отвечает бюрократия — социальная структура, основанная на иерархии должностей и ролей, предписанных четкими правилами и стандартами, и на разделении функций и власти. Социологи используют этот термин в смысле, совершенно отличном от тех негативных значений, которые слово «бюрократия» приобретает в быту. К примеру, в повседневной жизни этим термином определяют неэффективность функционирования организаций. Слово «бюрократ» стало синонимом чиновника, строго следующего всем правилам, уклоняющегося от ответственности, погрязшего в бумажной волоките и сверхпоглощенного своей работой, которая представляется ему самой важной на свете.

В западном мире развитие бюрократии шло веками. В средние века и позднее этот процесс шел медленно и беспорядочно. Только в XX в. бюрократия сформировалась в полной мере — в соответствии с требованиями, диктуемыми индустриальным обществом. В связи с укрупнением современных организаций и повышением их сложности, потребовалось большое количество структурных единиц и подразделений, возникла потребность в некоем механизме синхронизации и интеграции различных видов деятельности. Поставив выполнение задач на регулярную и упорядоченную основу, бюрократические структуры открывают возможности для эффективного планирования и успешной координации этих видов деятельности. Кроме того, бюрократические структуры стремятся исключить все посторонние влияния на людей и направить их деятельность в первую очередь в организационных интересах. В настоящее время в России наиболее крупномасштабные и сложные организации построены на бюрократических принципах управления.

М. Вебера поражала способность бюрократического аппарата рационализировать и контролировать процессы коллективного достижения людьми своих целей. Хотя Вебера беспокоили некоторые негативные последствия бюрократического правления, он был убежден, что необходимость в управлении большими народными массами сделала бюрократию неизбежным условием современной организационной жизни. Вебер рассматривал бюрократию как идеальный тип — социологическое построение, призванное определять основные характеристики какого-то явления. К примеру, социологи могут выделить некий общий элемент, присущий правительственному учреждению, Русской Православной Церкви, профсоюзу шахтеров, телекомпании НТВ и Московскому университету, и создать модель, подходящую для описания и анализа организационных структур. Однако такую модель не следует смешивать с реальной картиной функционирования бюрократического аппарата в современном мире.

Представим основные компоненты идеальной бюрократии по Веберу — образец полностью усовершенствованной организации, построенной на базе подбора наиболее подходящих средств для достижения конкретной задачи.

1. Каждый пост или должность имеет ясно определенные обязанности и ответственность, вследствие чего постоянная деятельность организации строится на четких принципах разделения труда и обязанностей.

2. Все должности размещаются на конкретных уровнях иерархической структуры власти, имеющей форму пирамиды. Должностные лица отвечают перед вышестоящими руководителями не только за собственные действия и решения, но и за действия и решения своих подчиненных.

| 01 | 02 |

3. Вся деятельность организации зиждется на последовательной системе абстрактных норм и правил, которые определяют ответственность различных должностных лиц и принципы взаимоотношений между ними, обеспечивают скоординированность основных видов деятельности и качество их исполнения независимо от смены персонала.

4. Все должностные посты предполагают наличие определенных профессиональных навыков. Работники принимаются на эти должности на основании их технической компетентности, а не личных качеств. Работники с хорошей профессиональной подготовкой лучше справляются со своими обязанностями, чем люди, получившие должность благодаря родственным и дружеским связям или политическим предпочтениям. Компетентность подтверждается соответствующими документами (например, ученая степень) или тестами.

5. Должностные лица не являются «владельцами» своих постов. Должности остаются в собственности организации, и работодатели обязаны снабжать своих сотрудников всем необходимым для работы.

6. Работа в организации рассматривается как карьера. Мотивами для продвижения по службе могут служить старшинство или заслуги перед организацией или и то и другое. По истечении испытательного срока индивиды утверждаются в должности и ограждаются от спонтанных увольнений. Благодаря этому фактору должностные лица менее восприимчивы к посторонним влияниям.

7. Административные приказы, правила, процедуры и полномочия оформляются в письменной форме и подлежат постоянному хранению.

Вебер был убежден, что бюрократическое правление является характерной чертой современного капитализма. Однако он также настаивал на том, что и социалистическое общество не в состоянии освободиться от этой структуры, причем оно станет свидетелем не падения, а возвышения бюрократических структур. Признавая ограниченность капитализма, Вебер, тем не менее, считал, что капиталистическое общество предоставляет наилучшие возможности для сохранения свободы личности и творческого руководства в мире, где доминирующую роль играют формальные организации. Некоторые социологи не разделяют оптимизма Вебера, они выражают обеспокоенность тем, что бюрократические структуры ставят препоны свободе человеческой личности, превращая людей в «винтики» организационной машины.

Идеальная форма бюрократии, предложенная Вебером, недостижима на практике по ряду причин. Во-первых, индивиды существуют не только для организаций. Люди переносят всю грязь, скопившуюся в их жизни, в бюрократические структуры, и у них есть множество интересов помимо организации. Во-вторых, бюрократии не защищены от социальных перемен. Если такие перемены происходят часто и быстро, соответствующие ответы, предусмотренные бюрократическими правилами и постановлениями, мешают рациональной работе. В-третьих, бюрократические системы предназначены для «среднего» человека. Но ведь в реальной жизни люди различаются по интеллекту, энергии, усердию, преданности делу, поэтому фактически они незаменимы в повседневном функционировании организации.

Вы, возможно, подумали что подход Вебера к бюрократии носит ярко выраженный функциональный характер. Вебер рассматривает различные компоненты своего идеала как функциональный ответ на требования, предъявляемые крупной организацией. Эти характеристики позволяют формальной организации добиться своих целей максимально быстрым, эффективным и рациональным способом. Другие социологи отмечали, что бюрократии имеют недостатки, или дисфункции.

Привитая неспособность. Торстейн Веблен указывал на то, что бюрократические структуры поощряют у своих членов привычку полагаться на установленные правила и инструкции и применять |их механически и нетворчески. Эту модель поведения он назвал привитой неспособностью. В результате социализации, происходящей в организациях, у работников часто складывается узкий кругозор, который ограничивает их способность реагировать по-новому на меняющиеся ситуации. Из-за привитой неспособности бюрократические учреждения при быстрых переменах зачастую оказываются негибкими и неэффективными. Например, более 10 лет американская автомобильная промышленность не реагировала на изменяющиеся вкусы американцев и вторжение иностранных конкурентов на американский рынок. В стране продолжали выпускать те же крупногабаритные машины с неэкономичным расходом топлива при использовании той же технологии несмотря на более высокое качество и привлекательность японских автомобилей. Другими словами, в реальной жизни бюрократические структуры не проводят оценку показателей работы, даже если работники не соответствуют занимаемой должности или работают неэффективно, что способствует сохранению и воспроизведению посредственностей. То, как бюрократии реагируют на кризисные ситуации, лишь усложняет проблемы. Должностные лица обычно принимают только те меры, которые помогают быстро устранить лишь наиболее видимую часть проблемы, предоставляя заботиться об остальном другим.



Закон Паркинсона. Вебер считал бюрократию механизмом для достижения эффективности организации. Совершенно другую картину дает К. Норткот Паркинсон, прославившийся как автор закона Паркинсона: «Объем работы увеличивается для того, чтобы заполнить время, имеющееся для ее выполнения». Несмотря на ироничный тон, Паркинсон старается показать, что «число чиновников и объем работы не связаны друг с другом». Он утверждает, что бюрократический аппарат увеличивается не из-за роста объема работы, а из-за того, что должностные лица стремятся иметь больше подчиненных. Эти подчиненные в свою очередь создают работу друг для друга, а координация их труда требует еще большего числа начальников.

Неумолимый рост бюрократического аппарата находит свое отражение в увеличении численности работников, занятых в органах государственной власти России. Госкомстатом РФ получены данные, приведенные в табл. 4.2.(Российский статистический ежегодник. Официальное издание. М., 1998.)

Таблица. Численность государственных служащих в России в 1994-1997 гг.

Год: 1994 1995 1996 1997

Всего в органах гос. власти и управления (тыс. человек) 1004,3 1061,8 1093,0 1108,9

Бюрократизация и коррупция аппарата, широкое участие должностных лиц в коммерческих предприятиях, совмещение нескольких постов в законодательных и исполнительных органах власти одними и теми же людьми, правовой нигилизм, недостаточная проработанность законодательных актов, попытки ограничения конституционных прав, неспособность противостоять нарастающему валу преступности самым серьезным образом компрометируют чиновничество России.

| 01 | 02 |

Олигархия. Организации, подобно всем другим группам, имеют огромный потенциал для обеспечения подчинения. Группы не просто осуществляют контроль, раздают награды и налагают наказания. Они также определяют социальную реальность, конструируя наш опыт. Учитывая доминирующую роль организаций в современном мире, некоторые исследователи выразили озабоченность в отношении будущего демократических институтов. Они отмечают, что слишком часто интересы организаций ставятся выше потребностей индивидов. Роберт Михельс (1876-1936), социолог и друг Вебера, говорил, что бюрократиям присущ фундаментальный недостаток, который превращает их в недемократические социальные структуры: они неизменно ведут к олигархии — концентрации власти в руках нескольких человек, которые используют свое положение в корыстных целях. Он назвал эту тенденцию железным законом олигархии. «Кто говорит об организации, имеет в виду олигархию».

Михельс называет ряд причин возникновения олигархических тенденций в формальных организациях. Во-первых, они имеют иерархическую структуру, в которой власть осуществляется сверху вниз. Даже если властью наделены члены организации, требования руководства и предписания администрации превращают голосование и аналогичные ему процедуры в ничего не значащий ритуал. Во-вторых, руководители имеют очень много преимуществ перед сотрудниками. У них есть информация, недоступная для других, они обычно обладают лучшими политическими навыками и опытом, контролируют большую часть административных ресурсов, включая связь, помещения и денежные средства, которые могут быть привлечены для выполнения официальных обязанностей или для того, чтобы оградить себя от претендентов на должность. Более того, они могут использовать находящийся в их распоряжении набор поощрений и вознаграждений для привлечения на свою сторону инакомыслящих и соперников. В-третьих, простые члены организации не заинтересованы в принятии на себя ответственности, которая сопряжена с руководящей должностью, и с безразличием относятся к проблемам организации.

Михельс указывает на эволюцию европейских социалистических партий и рабочих союзов как подтверждение своего тезиса о том, что руководители редко отражают демократические устремления своих организаций. Однако не все организации являются олигархическими. Например, в Международном союзе печатников демократическая традиция поддерживается с помощью «двухпартийной системы». Выборы в Союз проводятся регулярно, и обе партии выставляют полный список кандидатов. Там, где конкурирующие группы активны и действуют законно, рядовые члены могут заменять лидеров и проводить в жизнь новую политику.

Поэтому, хотя сложность современной жизни требует наличия крупномасштабной формальной организации, бюрократические структуры имеют свои минусы и проблемы. Есть пределы тому, чего могут добиться большие иерархические организации. Следовательно, некоторые проблемы не могут быть решены, а некоторые функции организации и управления надлежащим образом выполнены.

§2. Сравнительный анализ теорий бюрократии.

Теории бюрократии — в западной социологии концепции “научного

управления” обществом, отражающие реальный процесс бюрократизации всех его

сфер в период перехода от свободного предпринимательства к государственно-

монополистическому капитализму. Начиная с Макса Вебера исследователи

бюрократии Мертон, Бендикс, Ф. Селзник, Гоулднер, Крозье, Липсет и др.

главное внимание уделяли анализу функций и структуры бюрократической

организации, стремясь представить процесс бюрократизации как явление,

характеризующееся внутренне присущей капиталистическому обществу

“рациональностью”. Теоретические истоки современной теории бюрократии

восходят к Сен-Симону, который первым обратил внимание на роль организации

в развитии общества, считая, что в организациях будущего власть не должна

передаваться по наследству, она будет сосредоточиваться в руках людей,

обладающих специальными знаниями. Определённый вклад в теорию бюрократии

внес Лонг. Однако систематическое развитие проблематика бюрократия впервые

получила у Вебера. В качестве основной черты бюрократии как специфической

формы организации современного общества Вебер выделяет рациональность,

считая бюрократическую рациональность воплощением рациональности

капитализма вообще. С этим он связывает решающую роль, которую должны

играть в бюрократической организации технические специалисты, пользующиеся

научными методами работы. Согласно Веберу, бюрократическая организация

характеризуется: а) эффективностью, которая достигается за счет строгого

разделения обязанностей между членами организации, что дает возможность

использовать высококвалифицированных специалистов на руководящих

должностях; б) строгой иерархизацией власти, позволяющей вышестоящему

должностному лицу осуществлять контроль за выполнением задания нижестоящими

сотрудниками и т. д.; в) формально установленной и чётко зафиксированной

системой правил, обеспечивающих единообразие управленческой деятельности и

применение общих инструкций к частным случаям в кратчайший срок; г)

безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью

отношений, складывающихся между функционерами организации, где каждый из

них выступает не как индивид, а как носитель социальной власти,

представитель определённой должности. Признавая эффективность бюрократии,

Вебер выражал опасение, что ее неизбежное повсеместное развитие приведет к

подавлению индивидуальности, утрате ею личностного начала. В

послевеберовский период происходит постепенный отход от “рациональной”

модели бюрократии и переход к построению более реалистической модели,

представляющей бюрократию как “естественную систему”, включающую наряду с

рациональными моментами — иррациональные, с формальными — неформальные, с

эмоционально нейтральными — личностные и т.д. Гоулднер связывает этот

подход с традицией, идущей еще от Конта, отмечавшего роль “стихийных”,

“естественных”, “органических” тенденций в складывании социальных

организаций. В числе современных представителей этого подхода — Р.

Майкелсон, Селзник, Парсонс, a также Мертон, применивший к анализу

бюрократии понятие дисфункции. Наиболее распространенной дисфункцией

бюрократической организации, по мнению Мертона, является перенос ее

функционерами акцента с целей организации на ее средства, в результате чего

средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное

следование правилам, инструкциям и т. д.) превращаются в самоцель. Сюда же

относится возникновение наряду с рациональными иррациональных целей внутри

бюрократической организации, замещение главных целей побочными и т. д.

Одним из важнейших в теории бюрократии является вопрос об узаконении

(легитимации) бюрократической власти. Решая вопрос об условиях порождения

отличных друг от друга видов власти, Гоулднер пришел к выводу, что

существуют два типа бюрократии— представительная, для которой, в частности,

характерна власть, опирающаяся на знание и умение, и авторитарная,

применяющая различные санкции (наказания) для упрочения своей власти.

Второй тип бюрократии возникает в связи с дисфункциями в бюрократической

организации, когда повиновение превращается в самоцель, а власть

узаконивается самим фактом пребывания в должности. В рамках теории

бюрократии в западной социологии рассматривается и более общая проблема

соотношения бюрократии и демократии. Еще Вебер видел угрозу демократии со

стороны бюрократии, связывая её с процессом “деперсонализации” индивидов в

бюрократических организациях. Современные представители теории бюрократии

также отмечают эту угрозу, но тем не менее не видят перспективы развития

без бюрократии.

Современная социология доказывает, что многие бюрократические

организации работают не эффективно, и что направление их деятельности

зачастую не соответствует модели Вебера. Р.К. Мертон показал, «что

вследствие различных непредвиденных обстоятельств, возникающих благодаря

самой её структуре, бюрократия теряет свою гибкость»[15]. Члены

организации могут придерживаться бюрократических правил на манер ритуала,

таким образом ставя их выше тех целей, для достижения которых они

предназначены. Это ведёт к потере эффективности, если, например,

изменяющиеся обстоятельства делают существующие правила устаревшими.

Подчинённые склонны следовать инструкциям свыше, даже когда последние не

вполне верны. Специализация часто ведёт к узости кругозора, что

препятствует решению возникающих проблем. У работников отдельных структур

складываются местнические настроения, и они начинают преследовать узко

групповые интересы при первой же возможности. М. Крозье развил этот подход

далее, чтобы показать, что различные виды бюрократии представляют собой

порочный круг, ведущий к понижению эффективности деятельности. Определённые

группы исполнителей стремятся к максимальному увеличению своей свободы

действий, будучи на словах преданными установленным правилам, однако

постоянно искажая их и пренебрегая их смыслом. Эти группы способны утаивать

или искажать информацию таким образом, что старшие менеджеры теряют

контроль над тем, что в действительности происходит. Последние отдают себе

отчёт в запутанности ситуации, однако, поскольку им не позволено

предпринимать арбитражные или личные действия против тех, кого они

подозревают в провале достижения организационных целей, то они стремятся к

выработке новых правил регуляции бюрократических отношений. Новые правила

делают организацию всё менее и менее гибкой, по-прежнему не гарантируя

достаточного контроля над подчинёнными. Так в целом бюрократия становится

всё менее эффективной и обеспечивает лишь ограниченный социальный контроль.

Кроме этого Крозье указывает на то, что некоторые организационные задачи

связаны с непредвиденными событиями, что говорит о неприемлемости

стандартизированных правил, а также на то, что порой особые навыки и

профессиональные знания подразумевают способность противостоять

непредсказуемости (приводя в качестве примера функции инженера,

ответственного за работу с повреждениями оборудования на фабрике). Для

старших менеджеров управление в ситуации неопределённости представляется

довольно сложным, поскольку они не имеют тех знаний, которые позволили бы

им определить, правильно ли действуют их подчинённые, и соответственно

регулировать их поведение. Социальный контроль в таких случаях отличается

особой ослабленностью. Существует широко распространённое мнение,

заключающееся в том, что бюрократия в особенности малоэффективна в тех

случаях, когда налицо даже незначительная степень непредсказуемости.

Теоретики организации, занимающиеся переходом от современного к

постсовременному обществу, считают Вебера теоретиком модернизма и

бюрократии как по существу модернистской формы организации, воплощающей

господство инструментальной рациональности и способствующей её утверждению

во всех сферах социальной жизни..

Список использованной литературы.








Яндекс.Метрика lists
lists