Эволюция концепций



Эволюция концепций. Современные направления и тенденции развития государственного управления

Государственное регулирование экономических и социальных процессов имеет длительную историю, в которой практика опережает теорию. В период раннего капитализма в Европе существовал централизованный контроль над ценами, качеством товаров и услуг, процентными ставками и внешней торговлей.

Меркантилисты 17 века — пионеры нормативной экономической теории — считали, что только детальное руководство со стороны правительства способно обеспечить порядок в хозяйственной сфере. Они видели в государственном руководстве средство, обеспечивающее социальную справедливость.

Мировой экономический кризис 1929-1933 гг. актуализировал необходимость поиска механизма регулирования национальной экономики, который был бы в состоянии предотвращать экономические кризисы и массовую безработицу. Сделать это, однако, было невозможно, так как западные экономисты в своих научных трудах обходили молчанием острейшие проблемы кризисов и безработицы и даже отрицали их существование в странах капитализма.

Кейнс не считал массовую безработицу неизбежной и полагал, что возможен «плановый», «регулируемый» капитализм. Для этого требовалось ввести в действие, образно говоря, «направляющую руку» — государственный хозяйственный механизм. Возникла, утверждал Кейнс, жизненная необходимость «создания централизованного контроля в вопросах, которые ныне в основном предоставлены частной инициативе. Государство должно будет осуществить свое руководящее влияние на склонность к потреблению частью путем соответствующей системы налогов, частью фиксацией нормы процента и частью, может быть, еще и другими способами».

Произведенная Дж.М. Кейнсом «революция» в экономической теории послужила основой для разработки нового курса экономической политики буржуазных государств. Было решено усилить «эффективный спрос» — расширить рынки потребительских товаров и средств производства. В этих целях в странах Запада широко развернулось огосударствление экономики: государство стало владельцем многих новейших отраслей промышленности, предприятий производственной инфраструктуры (добыча угля, производство электроэнергии, транспорт) и учреждений социальной сферы. Правительства организовали разработку рекомендательных планов и программ социально-экономического развития и, создав большой и устойчивый государственный рынок, привлекли крупные фирмы к выполнению своих заказов, приносивших высокие прибыли.

В ведущих странах Запада против кейнсианства решительно выступили его противники — неоконсерваторы, которые высказывались за возрождение свободного предпринимательства и неограниченной конкуренции. Лидер неоконсерваторов, американский экономист Милтон Фридмен, выступил как защитник экономической свободы, полагая, что она неотделима от рыночной системы. Данную систему он считал более жизнеспособной, чем командную.

Фридмен исследовал экономический механизм, который в условиях рыночной экономики позволяет достичь общей сбалансированности национальной экономики. Он разработал концепцию стабилизации американской экономики в связи с кризисом 1974-1975 гг. Главное внимание он обращал на то, чтобы государство строго контролировало количество денег в обращении для предотвращения инфляции.

В соответствии с рекомендациями неоконсерваторов в основу экономической политики США, Великобритании, ФРГ и ряда других государств был положен принцип «эффективного предложения» — поощрения частного бизнеса (в США такую политику назвали «рейгономика», в Англии — «тетчеризм»). Чтобы сделать более выгодным свободное предпринимательство, были существенно снижены налоги на прибыль и на трудовые доходы. Государство заметно уменьшило свое вмешательство в хозяйственные дела, которое было признано малоэффективным.

В неоконсерваторской модели рынок сохраняет свое воздействие на уровень цен и прибыльность производства. Однако сам рынок нуждается в регулировании со стороны государства. По мнению западных экономистов, государство выполняет ряд регулирующих функций.

Далее, государство старается стабилизировать экономическое развитие, сглаживать взлеты и падения деловой активности, сдерживать инфляцию и безработицу, поддерживать хозяйственный рост. В период кризисного спада оно увеличивает выплаты пособий по безработице, расширяет возможности получения предпринимателями кредита, уменьшает норму процента. Напротив, в период хозяйственного подъема сокращаются выплаты по безработица, уменьшается объем государственного кредита, повышается норма процента.

Таким образом, смешанную экономику стран Запада сейчас регулируют два противоположных по своему характеру регулятора ынок и государственное вмешательство в рыночные отношения. Самуэльсон так пояснил современный характер макроэкономического управления: «Рыночный механизм определяет цены и производство во многих сферах, в то время как государство регулирует рынок посредством налогообложения, расходов, регулирования. Обе стороны — рынок и государство — существенны. Управлять экономикой в отсутствие того или другого — все равно, что пытаться аплодировать одной рукой».

Особенности России в том, что, во-первых, идет переход от одного экономического строя с доминированием госсобственности к другому, основанному на развитии многоукладного хозяйства и рыночных отношений; во-вторых, реформы начались с попытки внедрения в короткие сроки либеральной модели рынка, сводящей госрегулирование к минимуму; в-третьих, формы и методы такого регулирования во многих звеньях еще не сложились.

Либерализации экономики предшествовала ликвидация Госплана и плановых органов на местах. Министерства были лишены права оперативного руководства работой предприятий. Ограниченный перечень прежних функций Госплана, относящихся главным образом к разработке текущих прогнозов и предложений по макроэкономической политике, был передан вновь созданному

Министерству экономики. Замысел состоял в том, чтобы создать условия эффективного саморегулирования экономики на основе рыночных принципов организации работы предприятий.

Применяемая в современной России система государственного регулирования носит переходный и незавершенный характер. Ход реформ показал невозможность эффективного развития экономики в режиме автоматического саморегулирования. Механизм рынка должен быть дополнен инструментами, компенсирующими его недостатки там, где он не срабатывает или приводит к результатам, не отвечающим интересам социально-экономической системы. Чем менее развита страна, тем больше пользы должно принести государственное вмешательство, дополняющее рынок и корректирующее его многие несовершенства. Но даже по мере экономического прогресса, когда повышается эффективность рыночных регуляторов, одновременно растет и способность органов государственного регулирования устранять несовершенства рынка и другие проблемы (например, регулировать вновь созданные рынки).

Теоретической основой неоконсервативной модели послужили концепции неоклассического направления экономической мысли. Трансформация модели государственного регулирования заключалась в отказе от воздействия на воспроизводство через спрос, а вместо этого — использование косвенных воздействия на предложение. Сторонники экономики считают необходимым воссоздать классический механизм накопления и возродить свободу частного предпринимательства.

Экономический рост рассматривается как функция от накопления капитала, которое осуществляется из двух источников: за счет собственных средств, т.е. капитализации части прибыли, и за счет заемных средств (кредитов). Поэтому в соответствии с этой теорией государство должно обеспечить условия для процесса накопления капитала и повышения производительности производства.

Главные преграды на этом пути — высокие налоги и инфляция. Высокие налоги ограничивают рост капиталовложений, а инфляция удорожает кредит и тем самым затрудняет использование заемных средств для накопления. Поэтому неоконсерваторы предложили осуществление антиинфляционных мероприятий на базе рекомендаций монетаристов и предоставление налоговых льгот предпринимателям.

Сокращение налоговых ставок сократит доходы госбюджета и увеличит его дефицит, что осложнит борьбу с инфляцией. Следовательно, следующим шагом станет сокращение государственных расходов, отказ от использования бюджета для поддержания спроса и осуществления широкомасштабных социальных программ.

Следующий комплекс мер — реализация политики дерегулирования. Это означает ликвидацию регламентации по ценам и заработной плате, либерализацию (смягчение) антитрестовского законодательства, дерегулирование рынка рабочей силы и др.

Таким образом, в неоконсервативной модели государство может лишь косвенно влиять на экономику. Главная же роль в реализации экономического развития страны отводится рыночным сипам.

Американский экономист Милтон Фридмен, лидер неоконсерваторов, выступил как защитник экономической свободы, полагая, что она неотделима от рыночной системы. Данную систему он считал более жизнеспособной, чем командную.

Фридмен исследовал экономический механизм, который в условиях рыночной экономики позволяет достичь общей сбалансированности национальной экономики. Он разработал концепцию стабилизации американской экономики в связи с кризисом 1974-1975 гг. Главное внимание он обращал на то, чтобы государство строго контролировало количество денег в обращении для предотвращения инфляции неоконсерваторской модели рынок сохраняет свое воздействие на уровень цен и прибыльность производства. Однако сам рынок нуждается в регулировании со стороны государства. По мнению западных экономистов, государство выполняет ряд регулирующих функций. В 30-е годы нашего века, после глубочайшего спада экономики США, Дж. Кейнс выдвинул свою теорию, в которой он опроверг взгляды классиков на роль государства. Теорию Кейнса можно назвать кризисной, так как он рассматривает экономику в состоянии депрессии. По его теории, государство должно активно вмешиваться в экономику по причине отсутствия у свободного рынка механизмов, которые по-настоящему обеспечивали бы выход экономики из кризиса. Кейнс считал, что государство должно воздействовать на рынок в целях увеличения спроса, так как причина капиталистических кризисов — перепроизводство товаров. Он предлагал несколько инструментов. Это гибкая кредитно-денежная политика, новая бюджетно-финансовая политика. Гибкая кредитно-денежная политика позволяет перешагнуть через один из серьезнейших барьеров — неэластичность заработной платы. Это достигается, считал Кейнс, путем изменения количества денег в обращении. При увеличении денежной массы реальная зарплата уменьшится, что будет стимулировать инвестиционный спрос и рост занятости. С помощью бюджетно-финансовой политики Кейнс рекомендовал государству увеличить налоговые ставки и за счет этих средств финансировать нерентабельные предприятия. Это не только уменьшит безработицу, но и снимет социальную напряженность.

Главными чертами кейнсианской модели регулирования являются:

высокая доля национального дохода, перераспределяемая через госбюджет;

создание обширной зоны государственного предпринимательства на основе образования государственных и смешанных предприятии;

широкое использование бюджетно-финансовых и кредитно-финансовых регуляторов для стабилизации конъюнктуры, сглаживания циклических высоких темпов роста и высокого уровня занятости.

В труде «Общая теория занятости, процента и денег» Кейнс поставил задачу исследовать причины кризисов и безработицы. Такие причины он увидел в недостаточности покупательского спроса на предметы личного потребления и на средства производства. Эта недостаточность, по его мнению, обусловлена тем, что по мере роста доходов снижаются темпы увеличения спроса на полезные блага: у людей уменьшается «склонность к потреблению» и усиливается «стремление к сбережениям». Одновременно предприниматели предъявляют недостаточный спрос на средства производства, поскольку, считал Дж. Кейнс, снижается прибыльность капиталистического производства, и бизнесмены проявляют склонность терять веру в будущие доходы. Они в этих условиях предпочитают, не вкладывая деньги в производство, давать их в ссуду и получать высокую и устойчивую норму процента.

Модель государственного регулирования, предложенная Кейнсом, позволила ослабить воздействие циклических колебаний на экономику в течение более чем двух послевоенных десятилетий.

Однако с начала 70-х гг. XX в. стало проявляться несоответствие между возможностями государственного регулирования и объективными экономическими условиями. Кейнсианская модель могла быть устойчивой только в условиях высоких темпов роста. Высокие темпы роста национального дохода создавали возможность перераспределения без ущерба накоплению капитала. В 70-е годы условия воспроизводства ухудшились в первую очередь в результате роста цен на нефть. Был опровергнут закон Филлипса, согласно которому безработица и инфляция не могут расти одновременно. Кейнсианские пути выхода из кризиса только раскручивали инфляционную спираль. Под воздействием этого кризиса произошла перестройка системы государственного регулирования и сложилась новая, неоконсервативная модель регулирования.

Монетаристы расходятся с кейнсианцами не только в вопросах роли денег в экономике, но и в оценке функционирования рыночного хозяйства в целом. Они считают, что рыночная экономика довольно устойчива и рыночный механизм способен самостоятельно восстанавливать экономическое равновесие. Поэтому монетаристы выступают против активного вмешательства государства в экономику, отстаивают принципы свободной конкуренции вообще и в денежной сфере в особенности. Деньги рассматриваются монетаристами как решающий фактор развития производства. Чрезмерное государственное регулирование денежно-кредитной сферы может спровоцировать, по их мнению, экономический кризис. Доказательство этому они находили не только в кризисах середины 70-х — начала 80-х гг. прошлого века.

Недооценка роли денег, и денежного обращения в частности, неспособность Федеральной резервной системы (ФРС) США предотвратить резкое сокращение количества денег в обращении в конце 20-х гг. XX в. существенно усилили, по мнению М. Фридмена, негативные стороны экономического спада. Он был убежден, что деньги и денежное обращение всегда имели очень большое значение для развития экономики и игнорирование монетарной теории или неправильное использование ее постулатов в ходе чрезмерного государственного регулирования способно нанести общественному хозяйству огромный вред.

Анализ деловых циклов и денежного обращения позволил М. Фридмену и его единомышленникам существенно модернизировать классическую количественную теорию денежного обращения, особенно для краткосрочных временных интервалов. Так, монетаристы, рассматривая скорость обращения денег как переменную величину, считают, что предлагаемая ими теория позволяет предсказать поведение этой переменной. В качестве основных факторов, определяющих скорость обращения денег, они выделяют ожидаемый уровень инфляции и процентную ставку. Монетаристы также выявили взаимосвязь между изменением темпов роста денежной массы, реального и номинального ВНП и показали, что изменение темпов роста денежной массы влияет на реальный объем производства быстрее, чем на цены. Например, в пределах одного делового цикла темпы роста денежной массы в обращении после некоторой задержки, обычно в несколько месяцев, вызывают изменения в темпах роста номинального ВНП. Сначала значительная часть изменений в номинальном ВНП отражает изменения в реальном ВНП, т. е. изменения в реальном количестве товаров и услуг, производимых в экономической системе. В дальнейшем, если темпы роста денежной массы значительно превосходят среднегодовые темпы экономического роста, существенную часть изменений в номинальном ВНП составляют изменения абсолютного уровня цен. Таким образом, ускорение роста номинального ВНП, вызванное увеличением денежной массы, лишь вначале приобретает форму возрастающего реального объема производства, сопровождающегося уменьшением безработицы. Впоследствии замедление темпов роста реального производства приводит к тому, что рост цен поглощает все большую часть влияния на экономику, обусловленного изменением темпов роста денежной массы. При замедлении темпов роста денежной массы замедляются в обратном порядке соответствующие изменения номинального и реального ВНП.

Новые исследования представителей монетаристского направления дали ключи к пониманию влияния денежной политики государства на состояние экономики, позволили объяснить такое ранее не наблюдавшееся экономическое явление, как стагфляция, или одновременное существование высокой безработицы и высокой инфляции, что совершенно противоречило кейнсианской теории, и, наконец, предложить соответствующие рекомендации по денежно-кредитной политике государства.

Исходя из того, что хорошие намерения слишком часто выполняются неправильно, монетаристы выступили против проведения активной денежной политики, направленной на стабилизацию одновременно предложения денег и процентной ставки.

Кейнсианскую концепцию они считали ошибочной и внутренне противоречивой. Поэтому главным объектом регулирования, по их мнению, должна быть не процентная ставка, а темпы роста предложения денег. Центральный банк должен проводить в жизнь постоянную предсказуемую денежную политику и следовать простому правилу постоянного роста денежной массы. Темпы роста денежной массы должны быть достаточными, чтобы, с одной стороны, обеспечивать рост реального ВНП, а с другой стороны, не вызывать инфляционных процессов в экономике.

В 70-е — начале 80-х гг. XX в. практическое применение монетаристских рецептов позволило выработать довольно эффективные меры борьбы с инфляцией. В то же время стабилизация инфляционных процессов, изменения финансовых институтов и переход к новому качеству экономического роста в 80-е гг. значительно снизили актуальность монетаристских рецептов денежной политики, разработанных в инфляционный период предыдущего десятилетия. Однако во многом благодаря научным достижениям монетаристов экономисты навсегда распрощались с утверждением «деньги не имеют значения».

Эффективность государственного управления

Задача по созданию эффективного государства и компетентного правительства, повышение качества работы всех органов исполнительной власти являются необходимыми условиями преодоления отчуждения между гражданами и органами государственной власти, что способствует развитию общественного капитала.

Понятие эффективности имеет много значений и толкований. Но в общем смысле эффективность означает то, сколько ресурсов было затрачено для достижения определенного результата или каковы были издержки при получении той или иной выгоды, то есть эффективность — это соотношение результатов и издержек. Иногда разделяют социальную и функциональную эффективность. Достаточно трудно определить какой-либо единый критерий эффективности работы организации, годный для всех структур и при всех обстоятельствах. Но в общем виде выделяют четыре подхода в этом вопросе: достижение поставленных целей, использование ресурсов, оптимальность внутренних процессов и коммуникаций, удовлетворенность персонала.

Обычно выделяют несколько компонентов эффективности, которые можно количественно или качественно оценить:

результативность (уровень достижения поставленных целей);

экономность (сокращение издержек и затрат);

экономическая эффективность (соотношение результатов и издержек);

степень воздействия (прямые и косвенные последствия действий).

Существуют три уровня измерения эффективности работы в органах государственного управления и власти:

выполнение стратегических целей (уровень министерств и ведомств);

реализация программ/проектов (уровень высшего и среднего звена руководителей);

решение оперативных задач (уровень сотрудников госучреждений).

В научной литературе разработано несколько подходов по проблеме повышения эффективности работы государственной бюрократии и институтов государства. Приведем лишь основные подходы, представленные различными научными школами, позволяющие с различных позиций анализировать данный вопрос и связывающие эффективность с определенными факторами.

1. Концепция лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей министерств и ведомств, системами их подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием.

Теория веберовской рациональной бюрократии. Она представлена известной теорией М. Вебера об идеальной бюрократии, которая должна быть отделена от политики, иметь иерархическую структуру, функциональную специализацию, четкие правила работы и должностные инструкции, отделение от собственности, что создает необходимые предпосылки для эффективной работы.

Теория жизненных циклов. Основная идея этой школы состоит в том, чтобы показать взаимосвязь эффективной работы государственных ведомств от влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп внутри организации. Это определяет процесс и характер принятия решений в бюрократических структурах, что связано в свою очередь с жизненным циклом развития организации.

Концепция профессионализма. Данная концепция ставит успешную деятельность государственных органов в прямую зависимость от наличия карьерных (профессиональных) чиновников, хорошо обученных, имеющих большой опыт работы, которые руководствуются своей основной миссией — служение государству и обществу, а сами ведомства имеют определенный уровень автономии и ориентированы на решение главных, общенациональных задач и проблем.

Концепция экономической ответственности. Концепция основана на экономическом подходе, доказывающем, что повышение эффективности работы связано с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.

Теория общественной экологии. Относительно новая теория, которая доказывает, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности государственной администрации управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.

Очевидно, что все эти теории и концепции раскрывают лишь одну из сторон повышения эффективности работы государственных учреждений. Весьма симптоматично, что в 1997 г. был опубликован отчет Всемирного банка под названием «Государство в меняющемся мире». В нем говорилось о необходимости создания эффективного государственного управления, под которым понималось умение рационально использовать мощный потенциал государства, т.е. способность административных структур эффективно формировать, реализовывать государственную политику и пропагандировать коллективные инициативы.

В этом документе выдвигалась двухступенчатая стратегия преобразований для средне- и слаборазвитых стран, в том числе и стран СНГ. Так, на первой стадии рекомендовалось обратить внимание на приведение функций государства в соответствие с его потенциалом и сосредоточить ресурсы на ключевых задачах, которые оно может и должно решать, в том числе:

утверждение законности;

обеспечение политической и экономической стабильности;

инвестиции в социальную инфраструктуру;

поддержка незащищенных слоев населения;

защита окружающей среды.

На второй стадии необходимо решить задачу по укреплению потенциала государства путем активизации общественных институтов, т.е. создание дополнительного потенциала на основе стимулирования и повышения эффективности работы государственных служащих при сохранении контроля над их действиями. Одновременно рекомендовалось применять три базовых механизма стимулирования работы государственного аппарата:

эффективные нормы и ограничения для чиновников;

усиление конкуренции в госслужбе;

учет мнения граждан и развитие их взаимодействия с государством.

Необходимым условием этих административных изменений должны стать: а) децентрализация; б) наем и продвижение чиновников на основе личных качеств; в) учет и регулярные опросы потребителей.

В отчете говорится, что даже «небольшой прирост в эффективности государства приводит к повышению уровня жизни, что, в свою очередь, прокладывает дорогу для новых реформ и дальнейшего развития».

Применительно к условиям России актуальна идея о том, что перед проведением каких-либо радикальных преобразований в системе государственного управления надо уделить внимание наиболее полному использованию существующего потенциала государственного аппарата, что требует проведения политики модернизации административной реформы.

Важной составной частью является повышение качества системы государственного управления. Оценка качества имеет, как правило, объективные и субъективные компоненты. С одной стороны, это соблюдение определенных стандартов и нормативов, а с другой — удовлетворение потребностей социальных групп, организаций или индивидов.

Поставленная задача по повышению уровня качества управления и услуг требует выделения наиболее важных факторов, которые влияют на работу правительства и администрации, что позволяет в дальнейшем целенаправленно управлять и регулировать данный процесс. К числу таких факторов, от которых зависит качество работы государственных структур, относятся:

Качество законодательной и нормативно-правовой базы в области государственного устройства.

Система планирования и принятия государственных решений в центральных органах власти.

Механизм ответственности и подотчетности органов власти.

Открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики.

Профессионализм руководителей и служащих государственных органов.

Использование современных методов менеджмента, информационных технологий на основе собственного и зарубежного опыта.

Система управления изменениями (реформами и инновациями) на уровне государственной политики, программ и проектов.

Во многих странах, в том числе и в России, уже имеется опыт использования различных средств и методов повышения качества работы государственных и местных органов власти. Это система ютального управления качеством, QМагк, использование системы международных стандартов ISО-9000 и т.д. Во многих случаях вопрос повышения качества работы является приоритетным для государственных организаций, так как это позволяет решить несколько задач:

снизить издержки;

повысить удовлетворенность населения;

рационализировать рабочие процессы.

Основными источниками качества в государственном секторе являются:

жесткие факторы: структуры и материальные средства;

мягкие факторы: процессы и процедуры;

человеческий фактор: персонал организации.

Данное разделение на жесткие и мягкие факторы связано с тем, что наиболее трудно поддаются перестройке и изменениям именно структуры и материальные факторы, тогда как: процессы и процедуры могут реформироваться более легко и с меньшими издержками. Особые, более гибкие методы необходимы при работе с персоналом, так как это основной капитал и стратегический ресурс любой организации.

Решение задач по созданию эффективной и надежной системы государственного управления должно основываться на общей ответственности и подотчетности (внутренней и внешней) всех звеньев государственной власти. Формы подотчетности бывают политическими, административными, профессиональными и общественными. Такая система включает следующие элементы:

1)контроль;

2)оценку;

мониторинг;

координацию деятельности органов государственной власти. Это должно обеспечивать слаженность и результативность

работы различных звеньев государственного аппарата на всех управленческих уровнях. В то же время возникает проблема обеспечения разумного баланса между инновациями, повышающими, как известно, уровень неопределенности и риска, требующими определенной свободы деятельности, а с другой стороны, обеспечения стабильной деятельности госаппарата, отвечающего за расходование ресурсов и результаты работы на основе строгого контроля.

В России проводится реформа политической системы, и основным направлением является расширение контроля над исполнительной властью со стороны представительных органов власти, так как уже сформировались социальные группы и группы интересов, заинтересованные в таком контроле. Большая концентрация власти в руках исполнительных органов власти способствует появлению автократических тенденций и усилению бюрократизма на всех уровнях госуправления. Поэтому в современных условиях требуется изменение всей системы ответственности государственных служащих. Традиционная модель состоит в том, что граждане выбирают политиков, которые в свою очередь должны контролировать деятельность государственных служащих. Однако система не всегда эффективна, поэтому все больше используют другую схему, когда государственных служащих контролируют как политики, так и гражданские структуры.

Руководители государственных организаций обязаны следить за работой своих подчиненных и деятельностью подотчетных им организаций, контролировать расходование государственных финансов, их распределение и конечные результаты работы. В 1977 г. была принята Лимская декларация руководящих принципов контроля, в которой он определяется в качестве неотъемлемой части (элемента) системы управления и регулирования. Таким образом, в контроле основное — это проведение мероприятий превентивного характер.

Внимание, только СЕГОДНЯ!


lists
lists